宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中“政府失靈”的形成原因與防范

　　一、引言

　　在市場經(jīng)濟(jì)中,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是為了矯正和彌補(bǔ)市場機(jī)制的功能缺陷或市場失靈。但是,政府為此所采取的立法、行政管理以及各種經(jīng)濟(jì)政策手段,在實施過程中往往會出現(xiàn)各種事與愿違的結(jié)果和問題,最終導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效率低下和社會福利損失。也就是政府在力求彌補(bǔ)市場失靈的過程中，又不可避免的產(chǎn)生了一種缺陷，即政府活動的非市場缺陷-“政府失靈”。目前，政府失靈被公認(rèn)為一種客觀存在的現(xiàn)象。因此，對于“政府失靈”現(xiàn)象、形成原因及防范措施的研究對我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)具有深遠(yuǎn)的意義。

　　二、政府失靈的內(nèi)涵

　　所謂政府失靈，是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不當(dāng)，未能有效克服市場失靈，卻阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)關(guān)系扭曲,市場缺陷和混亂加重，以致社會資源最優(yōu)配置難以實現(xiàn)。具體來說,政府失靈表現(xiàn)為以下幾種情形：其一政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動達(dá)不到預(yù)期目標(biāo);其二，政府干預(yù)雖達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)但成本高昂;其三，干預(yù)活動達(dá)到預(yù)期目標(biāo)且效率較高但引發(fā)了負(fù)效應(yīng)。但政府失靈的衡量尺度并不像市場失靈那樣明確，因為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)往往不是為了實現(xiàn)靜態(tài)的“帕累托最優(yōu)”,而是為了爭取動態(tài)的公平和效率。

　　三、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中“政府失靈”的形成原因

　　(一)政府行為目標(biāo)與社會公共利益之間具有不一致性。政府制定各種干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的決策，都是建立在政府作為社會公眾利益代理人的基本假定基礎(chǔ)之上，其行為目標(biāo)與社會公共利益相一致。然而，在現(xiàn)實中情況并非如此，因為政府不是超脫于現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的“萬能之神”，它由各個機(jī)構(gòu)組成，而各個機(jī)構(gòu)又是由各層官員組成的，無論是政府機(jī)構(gòu)，還是政府官員都擁有自已的行為目標(biāo)，也要追求自身利益。因此政府在制定和實施政策時，往往借社會公共利益之名而行行政機(jī)構(gòu)私利之實。同時，政府官員作為經(jīng)濟(jì)的人，以追求個人效用最大化或利潤最大化為原則，他們會把追求個人私利的行為自覺或不自覺地融入制定的公共政策中，使其私利行為通過制定過程合法化。

　　(二)政府職能定位不當(dāng)。政府職能定位不當(dāng)?shù)脑�因在于：一是政府任意擴(kuò)大自己的職能范圍，濫用政府權(quán)力。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中政府干預(yù)、調(diào)控、管理經(jīng)濟(jì)的職能應(yīng)該是有限度的，受到約束的，但在政府實現(xiàn)其職能過程中，卻往往擴(kuò)大其職能范圍，恣意運用政府權(quán)力，從而損害市場正常運行的機(jī)理，反而致使市場運行混亂，加劇資源配置的失衡、失效。因此，政府在履行政府職能是應(yīng)該遵循，首先，政府職能必須與政府能力和政府財政收入相適應(yīng)。其次，政府行為未能及時與政府職能更新同步，造成干預(yù)不足。再次，政府干預(yù)市場的一些政策手段之間存在相互牽制，難以實現(xiàn)預(yù)期效果。

　　(三)政府機(jī)構(gòu)的低效率。政府是一個非市場機(jī)構(gòu),其活動屬于非市場活動，其行動結(jié)果屬于非市場產(chǎn)品，影響非市場產(chǎn)品需求和供給狀況的原因是比較復(fù)雜的，而且許多因素難以從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行度量，這就使政府或非市場機(jī)構(gòu)及其組織缺乏一種明確的投入-產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，這是與市場產(chǎn)品完全不相同的特性，正是這一特性導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)活動低效率,并且這種低效率是從政府機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)和活動方式之中產(chǎn)生的。政府機(jī)構(gòu)效率低下的原因是多方面的,概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先，政府機(jī)構(gòu)缺乏競爭機(jī)制。在存在競爭性選舉的政體中,競爭也是比較缺乏的,因為在民主政體中由選民直接選舉的政府官員在政府工作人員中只占很少的比例,相當(dāng)多的政府官員因沒有選票的約束或競爭機(jī)制而缺乏改善行政效率的動力，公務(wù)員受終身雇傭條件的保護(hù),而缺乏努力提高工作效率的壓力。其次，政府機(jī)構(gòu)缺少降低成本的激勵機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)的活動一般不以贏利為目的,而以實現(xiàn)政策目標(biāo)為主，因而政府許多活動大都不考慮成本，即使要計算成本也很難從量上進(jìn)行精確的計算。再次，政府機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)中，政府是非市場組織，因而市場中存在的各種經(jīng)濟(jì)約束，對政府大多失效。為了制約政府,有效地發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)功能,人們設(shè)置了各種監(jiān)督機(jī)制，這些監(jiān)督很可能因為監(jiān)督機(jī)制不健全和監(jiān)督信息不完備而失去監(jiān)督的效力與作用。

　　(四)尋租現(xiàn)象。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品，當(dāng)政府干預(yù)時就會形成集中的經(jīng)濟(jì)利益和擴(kuò)散的經(jīng)濟(jì)費用。按照布坎南的定義，租金是交付給資源所有者款項中超過那些資源在任何可代替的用途中所得款項的那一部分，是超過機(jī)會成本的收入。尋租則是“用較低的賄賂成本獲得較高的收益和超額利潤”(繆勒語)。各種尋租活動的負(fù)面效應(yīng)是顯而易見的，它們影響經(jīng)濟(jì)資源的合理配置，阻礙更有效的生產(chǎn)方式的實施，浪費社會的經(jīng)濟(jì)資源，破壞公平的競爭秩序。

　　四、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中“政府失靈”的防范

　　在我國建立社會注意市場經(jīng)濟(jì)，政府干預(yù)和調(diào)節(jié)都必不可少的，但政府干預(yù)由于存在上述缺陷產(chǎn)生政府失靈現(xiàn)象，因此，采取積極有效的對策與措施，對防止政府失靈有重要的意義。

　　(一)加快政府角色和職能轉(zhuǎn)變。要把自上而下逐級任命和發(fā)號施令的政治與行政管理機(jī)器,轉(zhuǎn)為面向市民和企業(yè)提供公共物品和公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)。朱镕基同志在《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào):“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會監(jiān)管和公共服務(wù)上來。”因而,要打破生產(chǎn)公共產(chǎn)品的壟斷,在行政管理體制內(nèi)部建立起競爭機(jī)制,消除阻礙政府效率的障礙。

　　(二)抑止機(jī)構(gòu)膨脹，提高政府效率。抑制機(jī)構(gòu)膨脹的具體措施包括：對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，把專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實體或自律性行業(yè)組織，大幅度裁減非常機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格把好國家公務(wù)員的入口關(guān)，實現(xiàn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)工作社會化，鼓勵機(jī)關(guān)富余人員從事第三產(chǎn)業(yè)等。另外還必須規(guī)范官員的利益(包括利益補(bǔ)償機(jī)制、激勵機(jī)制、高薪養(yǎng)廉制度等)，加強(qiáng)對政府部門預(yù)算的監(jiān)督等。政府效率的提高除了從組織和人員因素考慮外還要建立快速、靈活的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。完善的信息網(wǎng)絡(luò)是政府制定和實施正確的經(jīng)濟(jì)政策、干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運行過程的重要前提條件，是提高政府效率的重要途徑。

　　(三)建立健全法律制度，規(guī)范政府行為。首先，通過立法來建立政府政策制定的規(guī)則和約束制度，使政府方案更合理，減少或避免公共決策的失誤。其次，通過立法來嚴(yán)格劃定政府活動的范圍，使政府只能采取合理和適度的方式來干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動方式，決不能簡單地替代或否定市場機(jī)制的作用，而是要盡可能發(fā)揮市場機(jī)制的作用，并要始終保持與市場機(jī)制作用相一致的原則。即使政府干預(yù)方式合理，其干預(yù)調(diào)節(jié)也要有一個合適的度，這樣才能達(dá)到矯正預(yù)期的目標(biāo)。再次，通過立法對政府在財政預(yù)算及公共支出方面加以約束，建立平衡預(yù)算、稅制選擇、稅收支出的限制措施來約束政府的財政預(yù)算及公共支出方面的特權(quán)，以規(guī)范政府的行為，抑止政府的擴(kuò)張。

　　(四)建立有效的事前事后監(jiān)督與約束機(jī)制。約束是一種反向激勵，沒有約束就沒有合理的行為，政府機(jī)構(gòu)也需要約束。從外部看，社會監(jiān)督與約束包括公眾監(jiān)督與約束、新聞媒介、輿論的監(jiān)督與約束以及社會組織的監(jiān)督與約束，譬如充分培育和發(fā)展民間協(xié)會、中介組織等社會團(tuán)體組織。從內(nèi)部看，主要是政府機(jī)構(gòu)由上至下的縱向監(jiān)督與約束和同級機(jī)構(gòu)之間的橫向監(jiān)督與約束。實現(xiàn)有效的監(jiān)督與約束，一個重要前提是確定政府投入產(chǎn)出效率標(biāo)準(zhǔn)。投入由政府預(yù)算表現(xiàn)，政府的非市場行為使產(chǎn)出度量很困難。因此，最有效的方式只有對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督與約束，通過遏制政府預(yù)算增長，防止政府機(jī)構(gòu)膨脹擴(kuò)張，以及由此造成的低效率。

　　五、結(jié)語

　　我們對于政府失靈的分析，并不是要否定政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用，而僅僅是要指出政府行為的局限性，確定好政府的干預(yù)行為、范圍及方式。政府干預(yù)是一柄“雙刃劍”，要想有效配置資源，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)必須謹(jǐn)慎。在這一方面，我國社會主義國家面臨著比資本主義國家更為艱巨和負(fù)責(zé)的改革任務(wù)，要想取得穩(wěn)中求進(jìn)的改革勝利，必須要有一個科學(xué)的制度選擇理論作為指導(dǎo)，使得市場經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮出更大的效用。