“省直管縣”是國家重大戰略

　　“省直管縣”是國家重大戰略

　　——兼評《省直管縣體制改革的實踐創新》

　　國家行政學院張占斌教授新著、國家社會科學基金重大項目資助成果《省直管縣體制改革的實踐創新》(以下簡稱《創新》)一書，已經由國家行政學院出版社2009年1月正式出版。國內學者系統研究“省直管縣”問題的還不是很多, 張占斌教授多年來一直關注縣域經濟，在很多重要場合一再強調“省直管縣”是實現統籌城鄉和推動縣域經濟發展的有效手段。《創新》一書在理論與實踐方面做出了積極的探索，提出了一些有價值的觀點和政策建議，非常值得一讀。

　　2009年中央一號文件明確指出，推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中央近年來在不同文件中對“省直管縣”改革問題已數度涉及，但一號文件中的這段話無疑是最新的表述。這也再次表明中央鼓勵地方大膽創新、推進行政體制改革的決心。下面結合對《創新》的理解，談一下有關“省直管縣”問題。

　　“省直管縣”改革目的是把縣域經濟做強

　　改革開放以來，縣域經濟較快發展很大程度上得益于制度創新的推動。上世紀80年代初期實行的家庭聯產承包責任制的制度創新，極大地調動了農民發展生產的積極性，促進了農村經濟大發展。另一次是90年代初中期，有了農村辦工業的制度創新，鄉鎮企業異軍突起，農村經濟又一次得到較大的發展。當前，伴隨著全面建設小康社會的推進，縣域經濟制度創新又進入活躍期。從政府管理的角度來看，政府管理體制的創新和公共資源的配置變化，也會對縣域經濟發展產生重要的影響力。

　　縣域經濟是我國區域經濟的基本單元。據統計，目前我國有2070個縣域經濟體，占國土面積的95%，占人口的74%，占地區生產總值的60%。全國已轉移的農村勞動力，縣域經濟吸納了近70%。我們這么大國家，如果縣域經濟不能較快發展，會直接影響到城鄉一體化進程，也會直接影響到“三農”問題的解決。這些年，我國縣域經濟發展活力不夠的一個重要原因在于縣級政府權責不對等、經濟管理較弱、自主發展的空間較小。“省直管縣”改革出臺，它的目的就是推進縣域經濟的發展，推動城鄉一體化。

　　現在壯大縣域經濟迫切需要推進扁平化放權式改革，增強縣一級政府發展經濟的自主性、積極性和創造性。縱觀我國改革開放三十年的發展，放權式改革是調動行政或市場主體積極性和創造性的基本經驗。當前，促進縣域經濟的發展迫切需要制度創新，從管理體制上對縣域經濟“松綁”，實行“擴權強縣”直至“省直管縣”。如果全面回顧浙江改革開放三十年，我們不難發現，浙江奇跡的出現，“省直管縣”的財政體制發揮著重要的作用。這是作者在《創新》中重點論述的內容。

　　今年中央一號文件，明確指出，調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣財政體制改革，將農產品的大縣全部納入改革范圍。這說明中央要減少地市環節，鼓勵省“一竿子插到縣”，這是中國當前地方行政改革的端倪，是國家的大戰略。

　　怎樣看待“省直管縣”的改革動力

　　市管縣在某種意義上是改革階段性產物，有它的階段性和局限性。今天市管縣的弊病越來越多地暴露出來，這說明我們正在經歷的又是一個新的歷史階段，由于社會的進步，政治經濟條件的變化，市管縣的改革是一種必然。《創新》一書指出，實行“強縣擴權”和“省直管縣”改革，有著鮮明的時代動因和深遠的戰略意義，在新的歷史發展階段，需要我們加深認識。

　　經過三十年的改革開放，再看我們的行政體制設置、行政基本格局，確實在一些方面存在不相適應性。比如像昆山這樣的縣級市，經濟快速發展，但行政體制設置、行政基本格局變動卻相對滯后，發展和解放生產力，對整個行政的基本格局提出了改革要求。另外，現在我們國家正處在工業化、城鎮化發展的重要時期，縣域經濟社會的快速發展顯得尤為重要。由于發展的需要，客觀上就變成了改革的動力。

　　從另一個視角看，市場經濟體制改革正在逐漸深化，社會管理問題、公共服務需求問題更加突出了，這就需要我們在省和縣兩個層面更有效強化對老百姓的公共服務。當初省一級沒有這個財力，現在我們省一級的財力明顯增強了，我們有力量通過“省直管縣”的財政體制的調整，來強化縣一級在基本公共服務、社會管理這方面的職能。所以無論從提高行政效率，還是適應發展階段，強化縣一級政府這些基本公共服務職能，還是從現實條件來看，省一級有這個財力做到“省直管縣”。這樣，縣在履行它的事權的時候，就有財力的保障。

　　我認為“省直管縣”改革動力主要來自三個方面：一是來自普通群眾。就是老百姓對建設公共服務型政府的訴求，對改善民生的訴求。改革開放發展到這個階段，我們的社會問題、民生問題更加突出了，我們現在要強縣，強在哪里呢?就是要強它的社會管理、基本公共服務，并且通過財政體制的調整，來保證縣一級政府有足夠的財力改善民生。這是我們改革的最大動力。二是來自縣一級廣大干部。我們的政府要執政為民，要保證縣域經濟、社會有一個可持續的發展。干部們力爭更大的發展空間，擴展更大的發展權力，這是“省直管縣”改革政策得以推進的很重要的因素。三是來自于中央決策層。中央看到了政府管理在推動城鄉一體化過程中的重要作用，“省直管縣”就是要用最小的行政成本產生最大的行政管理效益，而且這一改革有可能帶動地方整個行政效率的提高，降低持續攀升的行政成本。

　　怎樣看待“省直管縣”的適合條件

　　中央一號文件提到穩步推進擴權強縣試點，探索省直管縣的體制時，強調在“有條件的省份”展開，怎樣看待這一問題呢?

　　改革開放以來，地方政府的建設有了很大的變化，縣一級政府所在地交通已非常發達，電子政務已經完全改變了信息傳遞的手段，這使我們從客觀上具備了省直管縣的能力。另外很重要一點，這些年來縣一級政府的工作人員整體素質和能力有了很大的提高，他們大多都為改革開放以后正規院校的畢業生，并接受一定的考核進入到政府中來，這對推動“省直管縣”改革是有非常意義的。《創新》一書對浙江、海南、重慶等地“省直管縣”執行情況給予了充分的肯定，并用統計數據加以說明。

　　我認為縣級完全有能力，完成“省直管縣”賦予的職責，完全有能力承擔起本地的公共服務、社會管理這些最基本的政府管理的責任。要相信我們的各級干部隊伍，現在之所以感到縣級行使很多的權力，或者很多需要地級市來協調，這主要是縣一級行政體制固化下來了。現在推進“省直管縣”的過程中，最大的障礙一個是省里一些部門是否愿意把一些權力下放，另一個是地級市是否愿意把一些權力往外剝離，這是我們需要認真思考的問題。行政體制改革越往下推就越涉及到政府間的利益關系，部門利益、層層的官員利益，這是客觀存在的問題。從我們改革經驗來說，也許高層強力推進“省直管縣”進展會順利些。

　　由于多年的市管縣領導體制，地級市和縣級在利益上形成一定聯系，特別是城市化的發展中。現在要剝離開來，使他們能夠各自發揮各自的作用，確實有大量的工作需要做。這也可能是中央先搞財政上的“省直管縣”的一個出發點。不管怎樣說，省直管縣是一個符合階段發展重大戰略，我們就要推進下去，視不同地域情況有所變化。在沿海、內地、特別是少數民族地區要結合當地的實際推進這項改革，不要一刀切，也不要一窩蜂，要有條件的開展。

　　總之，任何一項改革，要下決心推進，如果不考慮到它的反抗阻力的話，這個改革是很難成功的。對于“省直管縣”來講，我們在對它利和弊做了比較充分的考量后，認為這大方向是沒問題，就必須堅定走下去，這也是《創新》一書的主題。