解讀循環經濟促進法

　　目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高20%左右;礦產資源總回收率為30%，比國外先進水平低20%以上;木材綜合利用率為60%，比國外先進水平低20%。再生資源利用量占總生產量的比重，比起國外先進水平也低很多。

　　上面這一組數據，讓人們在欣慰我國經濟快速增長的同時，也清醒地認識到：我們付出了很大的資源和環境代價。“這些問題嚴重制約了我國未來的發展，亟待通過推進循環經濟加以解決。”時任全國人大環資委副主任委員的馮之浚受國務院委托，在十屆全國人大常委會第二十九次會議上作循環經濟法草案說明時指出，發展循環經濟可以為經濟發展開辟新的資源，有效減少污染物排放，有利于提高經濟效益。

　　審議過程中，循環經濟法草案更名為循環經濟促進法草案，并于8月29日在十一屆全國人大常委會第四次會議上獲得通過。這部將于2009年1月1日起施行的法律，以“減量化、再利用、資源化”為主線，為促進循環經濟發展作出了一系列重大的制度安排。

　　堅持減量化優先原則

　　西方發達國家發展循環經濟一般側重于廢物再生利用，而我國的循環經濟促進法堅持了減量化優先的原則，在總則中明確規定：發展循環經濟應當在技術可行、經濟合理和有利于節約資源、保護環境的前提下，按照減量化優先的原則實施。

　　馮之浚表示，這是因為我國現處于工業化高速發展階段，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要特別重視減量化，即資源的高效利用和節約使用。

　　除了這一原則，循環經濟促進法還著力解決能耗高、污染重、影響我國循環經濟發展的重大問題，對主要工業行業和重點企業，明確提出節能減排的約束性要求;通過制定一系列激勵政策，支持和推動企業等有關主體大力發展循環經濟;注重發揮政府、企業和公眾以及行業協會等主體在發展循環經濟中的積極性，形成推進循環經濟發展的整體合力。

　　建立循環經濟規劃制度

　　循環經濟規劃是國家對循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。

　　循環經濟促進法對循環經濟規劃制度作了規定：首先要求縣級以上人民政府編制國民經濟和社會發展規劃及年度計劃，縣級以上人民政府有關部門編制環境保護、科學技術等規劃，應當包括發展循環經濟的內容。其次規定了編制循環經濟發展規劃的程序，同時明確提出規劃應當包括資源產出率、廢物再利用和資源化率等具體指標。

　　建立總量調控制度

　　“當前，一些地方的經濟增長建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上，對這種不可持續的發展方式必須要有必要的總量控制措施。”馮之浚說。

　　為推動各地和企業按照國家的要求，根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，積極主動地采取節能、節地、節水、減排等循環經濟措施，循環經濟促進法規定：“縣級以上地方人民政府應當依據上級人民政府下達的本行政區域主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的產業結構，促進循環經濟發展。”并要求新建、改建、擴建建設項目，必須符合本行政區域總量控制指標的要求。

　　建立生產者責任延伸制度

　　在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任，但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任。

　　“生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應對其設計也提出了更高的要求。”馮之浚說，這種生產者責任延伸制度在一些國家立法中得到了確立，并經實踐證明具有積極意義。

　　循環經濟促進法區分不同情況，對生產者等主體在產品廢棄后應當承擔的回收、利用、處置等責任作了明確規定。

　　對重點企業實行重點管理

　　目前，我國正處在工業化加速發展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業行業資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中的大企業在資源消耗中又占很大比重。

　　“為了保證節能減排的各項規劃目標得以實現，當前和今后一個時期對重點行業的高耗能、高耗水企業進行重點管理是十分必要的。”馮之浚表示，抓住了這些重點企業，就等于抓住了資源節約和循環利用的關鍵。

　　為此，循環經濟促進法規定，國家對鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等行業年綜合能源消費量、用水量超過國家規定總量的重點企業，實行能耗、水耗的重點監督管理制度。

　　強化產業政策的規范和引導

　　產業政策不僅是促進產業結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產業發展的重要依據，對淘汰落后技術、工藝、設備和產品，指導市場準入也有重要作用。

　　循環經濟促進法在總則中強調：國家制定產業政策，應當符合發展循環經濟的要求。同時在“減量化”一章中規定，國務院循環經濟發展綜合管理部門會同國務院環境保護等有關主管部門，定期發布鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄。禁止生產、進口、銷售列入淘汰名錄的設備、材料和產品，禁止使用列入淘汰名錄的技術、工藝、設備和材料。

　　建立合理的激勵機制

　　促進循環經濟的發展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動各行各業各類主體的積極性，激勵他們走循環經濟的道路。

　　循環經濟促進法專設第五章，對激勵措施作了比較具體的規定，主要包括：設立循環經濟發展專項資金;對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持;對促進循環經濟發展的活動給予稅收優惠;對有關循環經濟項目實行投資傾斜;實行有利于資源節約和合理利用的價格政策等。

　　90項法規規章護航

　　發展循環經濟涵蓋了全部生產、流通和消費過程中的減量化、再利用、資源化活動，涉及各行各業和眾多領域，因此，循環經濟促進法的實施更需要相關法規的配套。

　　目前，國務院及有關部門正在組織制定或修訂26項有關配套法規、規章，連同已制定正在實施的64項，共有90項法規、規章和規劃為循環經濟促進法的實施保駕護航。

　　早在上世紀50年代到70年代，我國就開展了資源綜合利用工作。80年代到90年代，積極參與實施了聯合國環境規劃署推動的清潔生產行動計劃，并制定了《國務院批轉國家經貿委等部門關于進一步開展資源綜合利用意見的通知》等規范性文件。進入21世紀以來，循環經濟發展工作得到強化。2002年，全國人大常委會制定清潔生產促進法，對循環經濟的重要組成部分———清潔生產作了比較全面的規范。2005年，國務院發布關于加快發展循環經濟的若干意見，為循環經濟的發展提供了更加明確的政策依據。

　　馮之浚介紹，近年來，國務院有關部門與各省區市和重點企業簽訂了能源節約、環境保護目標責任書，實施了重點節能和環保工程，會同有關省市開展了循環經濟試點。部分省區市制定了發展循環經濟的指導意見，并編制了規劃、制定了實施方案。

　　為配合循環經濟促進法的制定工作，目前國務院及有關部門正在組織制定或修訂有關配套法規和標準，包括：廢棄電器電子產品回收處理管理條例、循環經濟評價指標體系及其考核規定、包裝物回收利用管理辦法、關于促進資源節約和環境保護價格機制的意見以及涉及節水、節地、節材、礦產資源綜合利用、廢物回收與再利用、清潔生產等領域的有關標準。

　　此外，還有300多項相關標準列入了編制計劃。馮之浚表示，這些配套法規、標準的制定和實施，將大大增強循環經濟促進法的可操作性。